18日，李克强主持召开国务院振兴东北地区等老工业基地推进会议，部署进一步推动东北振兴工作。会议审议通过《关于深入推进实施新一轮东北振兴战略部署加快推动东北地区经济企稳向好若干重要举措的意见》和《东北振兴“十三五”规划》。总理指出，“关键还是解决制约发展的体制机制问题，在改革开放中实现东北振兴。”
近几年来，东北地区出现经济增速降幅过大（增速居于全国末端）、财政收入快速下滑（一度出现负增长）、收支矛盾尖锐、大批企业生产经营困难、不良贷款率攀升、资产负债表恶化、人口和人才净流出等诸多问题，陷入了“东北困局”。“东北困局”该如何破局？怎样转变理念，统筹全局，推动改革？东北能否尽快打破困局、迎来柳暗花明？
1东北经济步履维艰
东北地区是新中国工业发展的摇篮，其经济发展一度成为国民骄傲，在中国经济发展史上书写了辉煌的一页。1978年，辽宁的GDP是广东的两倍，全国经济总量排名前十的城市有四个在东北。改革开放后，东北的发展速度慢于全国平均，更是落后南方一些省份。1980年到2003年，东三省GDP年均增长大约9%，低于全国平均增速，其经济总量也被南方发达省份远远超过。为了推动东北发展，中央于2003年作出实施东北地区等老工业基地振兴战略的重大决策。此后，国家对东北采取了包括增值税转型先行先试、增加转移支付等特殊扶持政策。2003-2012年，东北地区国内生产总值比2002年翻了两番多，年均增长达12.7%，高于同期全国平均10.7%的增速。
然而自2014年以来，东北经济没有延续振兴的势头，而是出现加速下滑，陷入了“东北困局”。2014年，黑吉辽三省的GDP增速分别为5.7%、6.5%、5.8%，居于全国倒数第二、第四与第三；2015年，此三省的GDP增速分别为5.7%、6.5%、3%，居于全国倒数第二、第四与第一；2016年上半年，此三省的GDP增速分别为5.7%、6.7%和-1%，处于全国倒数第三、第六与第一。财政收入、固定资产投资、工业增加值等其他经济指标反映出来的情况，同样不容乐观。例如，在财政收入方面，2014年辽宁财政收入负增长，黑吉辽三省增幅分别居于全国倒数第二、第三和第一；在固定资产投资上，2016年上半年，黑吉辽三省增幅分别居于全国倒数第二、第九和第一。
为解决东北困局，今年4月，中共中央、国务院下发《关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》，标志着新一轮“东北振兴”战略的全面启动。
2东北困局的三大症结
“东北困局”非一时之困、朝夕之故，也非单一因素所致。总体而言，三大症结导致了东北困局：
一是因体制机制、政府与市场关系不合理、政府职能转换不到位等因素引起的营商与发展环境恶化。东北地区政府与市场的关系尚未完全理顺，市场在一些领域的决定性作用并未完全发挥，呈现“大政府、小市场”的特征。政府简政放权改革和职能转换还不到位，对市场存有过度和不当干预，给企业带来了较高的制度性交易成本，致使营商环境较差。例如，存在审批程序不合理、审批时间长、材料多、收费多、手续多、盖章多等问题，使企业在行政审批中的时间成本、机会成本和搜索成本等较高；中介收费不规范，隐形收费较多，有的地方甚至较为混乱，提高了企业运行成本。市场经济条件下，资本和人才是“用脚投票”。营商与发展环境恶化，带来人口外流、民营企业发展缓慢、民间投资意愿低、市场活力弱等诸多问题。2016年上半年数据显示，东北地区民间投资滑落最为严重，其中辽宁为58.1%的负增长。
二是在全球和全国经济增速放缓的大趋势下，东北经济结构不合理的负面效应加速凸显、扩大。东北困境集中爆发看似偶然，实际上是经济结构长期不合理矛盾的累积。“退潮后才知道谁在裸泳”。在经济上行期，经济结构不合理带来的问题被掩盖。在经济增长大潮退去后，原有的矛盾、问题就会加速凸显，并对经济发展产生较大抑制效应。东北经济结构不合理主要体现在三个方面：其一，产业结构单一，过度依赖传统重化工业。例如，黑龙江传统重化工业占比达80%左右，辽宁的装备制造业和原材料工业占规模以上工业比重超过70%。过度依赖传统重化工业的产业结构，受国内外市场需求萎缩的冲击较大，在经济下行期呈现加速收缩趋势。其二，国有占比较高，国企改革的历史包袱重，历史遗留问题使其发展“雪上加霜”。其三，资源型城市和经济占比较大。东北三省的多数主要城市属于资源型城市，资源、能源价格走低，使其经济加速下行，并加大了其经济结构转型的难度。
三是因资源配置低效、企业成本、利润下降等引起企业创新和发展动力不足。“僵尸企业”、产能过剩等问题在东北尤为突出，带来大量资源的低效和无效配置。大量央企、国企，垄断了要素资源，加上重化工业资金密集的特点，使新生民营企业很难从产业内部独立生长起来，也很难形成产业集群和各类企业、产业融合发展的局面。人工成本、融资成本、环保成本等成本增加，拖累企业利润，影响企业投资和创新能力，使经济缺乏活力，难以促进产业结构调整和转型升级。
3东北发展并非山穷水尽
一度看似悬崖式的经济下跌，让人们对东北的发展颇为揪心，一些人甚至发出“投资不过山海关”等极为悲观的论调。东北发展，真到了山穷水尽的地步吗？其实，东北发展的独特优势依然存在，且随着国家有关战略的实施，东北地区也将迎来新的发展机遇。
首先，东北具有诸多优势。工业基础雄厚，拥有一批关系国民经济命脉和国家安全的战略性产业；矿产、森林、土地等资源丰富、人口密度低、劳动力素质和技术水平比较高，科教、人才、基础设施等支撑能力较强；区位条件优越，沿边沿海优势明显，地处东北亚经济圈中心，是整个东北亚地理、文化、经济交流的枢纽。
其次，与“中国制造2025”“一带一路”等国家重大战略相契合，东北发展新机遇不少。“中国制造2025”，是我国实施制造强国战略第一个十年的行动纲领。《中共中央国务院关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》提出，要将东北地区打造成为实施“中国制造2025”的先行区，发展高端制造业，这可充分发挥东北的工业基础优势，有利于实现东北工业经济的第二次腾飞。“一带一路”，是我国适应经济全球化新形势、促进地区共同利益而实施的重大战略。东北地区位于东北亚的中心地带，有着与俄、日、韩、蒙等国开展经济合作的天然区位优势。国家将东北三省定位为我国向北开放的重要窗口，以东北为重心，打造陆上丝绸之路北线——“珲春-吉林-长春-满洲里-俄罗斯-欧洲”，这为东北外向型经济发展注入巨大动力。
在具有独特优势下，东北陷入发展困境，虽与这次经济下行有关，但最重要原因还在于改革上的“欠账”。无论是简政放权等方面的改革，还是国有企业等其他改革，进展都较为缓慢。此外，支持东北发展的政策和规划缺乏系统性，尚未形成合力。一些规划也缺少实质性解决之策，难以落地。
4东北破局需系统性改革
打破东北困局，将资源包袱、重工业包袱等转化为真正的发展优势，必须转变观念和思路，推行系统性综合改革。在观念和思路上，首先要从依靠支持转到挖掘自身潜力、激发内在动力上来。仅靠国家层面支持援助、靠财政和金融体系的输血，并不能拯救东北经济。通过政府的自我改革，创造良好的营商环境，增强市场活力。其次，要从沿袭下来的产业分工思维转到区域、产业融合发展上来，大力发展外向型经济，构建特色鲜明的现代产业集群。而更重要的推行系统性综合改革，则需突出抓好以下五点：
其一，简政放权与能力建设相结合，加快推进政府综合改革。完善包括权力清单、责任清单和负面清单在内的清单管理机制，进一步简政放权，深化行政审批制度改革，取消和调整制约经济发展、束缚企业活力和创造力的行政审批事项，更好地向市场和社会放权。规范和明确政府的权力边界和职责范围，在精简审批事项的基础上，进一步优化审判管理流程，推行多规合一、多评合一，信息互换、监管互认，搭建信息和服务平台，降低制度性交易成本。推进市县审批层级一体化改革，赋予县级经济社会管理权限，减少审批层次。
其二，国企综合改革先行先试，盘活资产、激发活力。设立国企综合改革试验区，尽快在国企改革的关键问题上实现新突破。将去产能、去“僵尸企业”与国有企业改革有机结合，调整国有资本（资产）存量结构，在做强、做优、做大的前提下，兼并重组、处置低效国有资产，激活社会资源，使资源在社会整体层面得到优化配置。与去杠杆相结合，采取债转股的形式，推动东北地区混合所有制改革，降低企业负债，增强其竞争能力和发展活力。通过多种形式，鼓励非国有资本参与国企改革。结合国际国内需求，立足于区域产业的新定位，通过优化重组、转型升级，提升国有经济的创新力，催生新的产业形态。
其三，推动财政综合改革，统筹财力分配。推动财政综合改革，目的是在收支矛盾尖锐的制约下，一方面更好地发挥财政为经济社会改革托底的作用；另一方面，降低企业税费负担，增强企业活力。为此，需要改革财力分配方式，统筹使用财政资金。试行国有资本划归社保，充实社保实力，弥补社保基金缺口；改革国有土地出让金收入的使用范围和方法，增强地方政府统筹安排资金的能力；改革库款考核制度，清理专户结余，统筹回收沉淀资金，增加民生保障能力；整合财政专项资金和基金，完善退出机制，提高财政资金使用效率。
其四，实行创新支持机制综合改革，提升企业创新能力。发挥高校和科研院所的积极作用，建立政府与高校、科研院所、企业联合建设研发平台和创新平台，推进科技成果转化应用；推动协同创新，支持企业之间组建产业与技术创新联盟，开展行业共性关键技术攻关；完善支持自主创新的科技金融政策体系，构建多层次风险分担与政策支持机制；进一步完善研发费用加计扣除、技术研发准备金等财税政策，加大投资抵免力度，支持自主创新。完善人才激励机制，为其提供宜居宜业的创新创业环境。
其五，培育民营经济，优化东北地区企业所有制结构。围绕当前民间投资下滑问题，完善市场准入机制，健全企业投资项目核准、备案、监管等制度，实施企业投资项目准入负面清单、行政审批清单、政府监管清单管理。落实企业投资主体地位，提高投资有效性。放宽市场准入，在基础设施和公用事业等领域，实行公开市场准入标准和支持政策，鼓励社会资本进入医疗、养老、交通、教育等公共服务领域。完善制度及惩戒机制，培育市场契约精神，建立公平竞争的市场秩序，降低企业维权、打假等成本。
（作者系中国财政科学研究院研究员）
