2013年6月以来，湖南岳阳推行“校车管理模式”。此模式规定，岳阳中心城区成立两家校车服务公司，各学校、幼儿园必须签订协议将车辆过户到这两家公司，否则校车不能通过年检，不享受财政补贴，不发放校车“准运证”和校车专用标识标牌。
两辆黄色的校车停靠在湖南省岳阳市东方幼儿园的门口，接满放学的孩子后驶入车流中。光鲜夺目的外表却难掩其身份的尴尬，园长黄敏坦承：“严格来说，这是两辆‘黑校车’！”
校车沦为“非法车辆”，源于2013年6月以来岳阳当地推行的“校车管理模式”。此模式规定，岳阳中心城区成立两家校车服务公司，各学校、幼儿园必须签订协议将车辆过户到这两家公司，否则校车不能通过年检，不享受财政补贴，不发放校车“准运证”和校车专用标识标牌。在长时间抵制无果后，大部分幼儿园被迫就范。
目前，全国各地对校车运营模式的探索也进入了白热化阶段。国务院《校车安全管理条例》（以下简称“校车条例”）中提到了“义务教育阶段”校车，而在现实中，幼儿园校车却占了大多数。对此，曾参与“校车条例”立法论证的三位专家——中国政法大学法治政府研究院副院长王敬波、北京师范大学教授袁桂林，以及湖南省委党校教授王学杰接受了央视网记者采访。他们认为，本次“校车事件”背后是地方政府单向度管理与幼儿园生源争夺之间的冲突。
王敬波认为，现行“校车条例”重点是“怎么保障安全”，对“怎么管理校车”没有很具体的规定。校车管理应遵循模式多样化，因地制宜，公平、公正、公开的原则。但不管是哪种模式，都要在法律的框架下活动，这样才会有生命力。
走投无路的过户
3月28日，一辆校车行驶在岳阳街头
3月28日，时值中午，在岳阳市经济技术开发区飞虹幼儿园内，一群孩子手拉手欢快地奔跳着。孩子们并不知道，一段时间以来，他们每天乘坐的校车已成为园长张芳的心病。
张芳在几年间以幼儿园的名义购置了3台校车，并办妥了上牌手续，可以正常接送孩子们。为了安全起见，她还专门配备了全职司机。
去年7月，各幼儿园园长被通知到区教育局开会。会上要求将校车过户，进行公司化管理。“当时没有人愿意签合同。”张芳说，“我们觉得政府可以管理校车，但非要过户不可吗？”
会上，有人提出质疑：“既然是校车公司，就会以盈利为目的。如果校车被过户到公司名下，公司一旦亏本，以校车抵押贷款甚至变卖，而幼儿园又不知情，则会产生巨大的纠纷。”
同时，园长们向教育局索要政策的依据及“红头文件”，均被告知“没有”，并命令“按照开会传达的要求办”。
张芳请律师查看了校车管理合同，律师表示：“这是‘霸王条款’不能签字。合同约定车辆过户至校车服务公司，车辆使用权、收益权还归幼儿园所有。但幼儿园要承担车辆使用产生后果的一切责任，校车公司只履行协助义务。”
“这意味着我们自己出钱买的校车，却平白无故多了个‘婆婆’来管，并且还要把资产转移给‘婆婆’。”月亮湾幼儿园园长苏青表示。
据了解，岳阳市中心城区成立的这两家校车服务公司分别为“宏运校车服务公司”和“和顺校车服务公司”（以下简称“宏运公司”、“和顺公司”），它们都由民营的客运公司承办。宏运公司承担岳阳楼区、南湖风景区和云溪区校车统一管理工作，和顺公司则承担岳阳市经济开发区的校车管理工作。
记者调查发现，两家校车公司收费标准不一。宏运公司以及和顺公司分别向所管理的幼儿园每年收取管理费3500元和1200元，收取风险互助金1万元和5000元。
张芳拖了3个月，最终还是把合同签了。“我们有台校车快到年检了，不签就没法年检。司机多次抱怨，没有年检的车不愿意开，否则驾驶证会被扣分。而且要是碰到交警，在路上查10分钟我们谁都耽误不起。家长们要上班，我们的生源也会受到影响，所以真的是走投无路了。”张芳说。
目前，宏运公司已过户管辖区内100多辆幼儿园校车，占总数的80%；和顺公司也已将辖区近60辆幼儿园校车全部纳入管理。
被质疑的“挂靠模式”
2013年2月27日，交通部、人社部、中华全国总工会联合提出要逐步取消“出租汽车企业承包挂靠制”，推进出租汽车行业“企业化经营、员工化管理”的经营模式。
对上述问题，岳阳市政协常委曾斐、王志龙在3月14日的市政协《社情民意》上发表了长达6页纸的文章。文章中写道：“不允许车辆的实际所有人依法依规上户，却支持校车公司与幼儿园签订‘违法协议’，然后冒名上户，是‘行政乱作为’的典型。‘实际车主’和‘车辆登记的车主’是两码事，如何做到权责统一？”
岳阳楼区教育局安全办副股长晏新文则解释说，之所以采取过户的方式系借鉴出租车、公交车的“挂靠模式”。按照车辆行业惯例必须过户，如果不过户，校车公司无凭无据很难监管校车。
岳阳经济技术开发区教育局安全办主任周建宁表示：“很多人觉得校车过户了，公司剥夺了他们的资产。我觉得名义上过户了，车主还是幼儿园的。就像公交车一样，私人能营运吗？私人可以买，却不能上户。”
事实上，“承包挂靠制”是国内出租车行业起步时广泛采用的制度，即出租车司机将自行购买的汽车挂靠在出租车公司名下，并向公司交纳一定的“车份钱”。此项制度一直以来饱受诟病。去年2月27日，交通部、人社部、中华全国总工会联合提出要逐步取消“出租汽车企业承包挂靠制”，推进出租汽车行业“企业化经营、员工化管理”的经营模式。目前，全国多地都在逐步改善中。
那么，校车如果发生事故，责任到底由谁负担？
周建宁认为此回答显得自相矛盾。他认为，车既然交给校车公司管理，法人就是校车公司，从法律政策上由公司承担风险；但从合同上的约定来看，却由幼儿园承担风险。
“强制过户没有法律依据。”湖南省委党校教授王学杰表示，“教育局作为政府主管部门，其职责范围不应当包括用行政命令强制要求幼儿园与校车公司签订合同（这应当是双方自愿的市场行为）。对于市场主体而言，‘法无禁止即可为’；对于地方政府而言，‘法无授权不可为’。”
中国政法大学法治政府研究院副院长王敬波认为，强制过户从法律上来说，涉及到产权管理的问题，所有权的转移要坚持平等协商的原则，这是民事关系的基本原则，“强制过户”显然违背了这一个原则。
一位园长认为，校车公司成立以来，除了对驾驶员进行过几次培训以外，基本上没起到太大的作用。“他们对校车没来监管过，还导致我们无权处置校车，大大小小的事都要到公司盖章，很繁琐。”该院长还透露，幼儿园校车平均每辆每年亏损7000元，过户产生的费用最后势必会转移到家长身上。
公司化管理模式的巨大争议
晏新文表示，岳阳楼区专职管理校车的有3人，人手不够，校车乱停乱靠。有的家长只需跨过天桥就可以把孩子送到校车上，但有的家长不会这么做，而是等待校车掉头折返接走孩子，这就造成了交通拥堵。
“购买了符合标准的校车还只是校车安全的一部分，虽然目前校车事故骤降，但要想真正实现安全，还要依靠一个因地制宜的系统模式来支撑，包括驾驶员的管理、路权的保障、财政的支持等要素。”北京师范大学教授袁桂林告诉央视网记者。
湖南根据省内不同的经济情况，提倡两种模式。“望城模式”即专营模式，组建学生用车专营公司，统一购买符合国标的客运车辆，专门承担中小学生和幼儿接送业务，不参与其他营运；“溆浦模式”即客运模式，组建农村客运公司，客运公司在上下学时段统一调配车辆，其他时段参与线路营运。
在岳阳周边区县，最成功的是“岳阳县模式”，其采取校车专营、公司化统一管理的运营模式，目前已完成校车停靠点标牌设置1236块，被作为样本在全国推介。
现实管理的状况，周边城市如火如荼的校车推进模式，以及来自上级的压力，使得岳阳校车推进“公司化管理”显得迫在眉睫。
晏新文表示，资金和人手是最大的困难。岳阳楼区和经济技术开发区每年对校车的财政支出为100万元左右，对每台校车每年的补贴大致为3000元左右，而望城县第一年就对校车投入了1000万元，这在岳阳两区看来遥不可及。岳阳楼区专职管理校车的有3人，人手不够，校车乱停乱靠。他举例，有的家长只需跨过天桥就可以把孩子送到校车上，但有的家长不会这么做，而是等待校车掉头折返接走孩子，这就造成了交通拥堵。“有时候一个小区有四五辆校车去接，如果定好线路统一布局，可能最多只要两辆校车。”晏新文说。
根据岳阳市中小学幼儿园校车管理工作领导小组的部署，要在2014年底完成校车管控智能化系统建设，实现学生上下车人数统计、车内状况、校车行驶位置、校车车况等信息监控，并实时监控。以该小组下发的《岳市校车通[2013]2号文件》要求，所有校车均纳入公司化管理。
岳阳的部署并非没有依据。2013年2月，湖南省教育厅、省公安厅、省交通运输厅等三个部门联合发布了《关于进一步加强全省校车安全管理工作的通知》，要求按照“政府主导、部门监管、公司管理、市场运作”的基本思路，逐步实现校车运营管理的专业化和集约化，应全部纳入校车服务公司或客运企业规范化管理。
王志龙认为，省、市两项关于校车配备与服务提供的内容与“校车条例”相冲突。他觉得，“校车条例”第九条明文规定，学校可以配备校车。“这说明所有校车均纳入公司化管理并非‘法定要求’，也客观上剥夺了幼儿园可以配备校车的自主权。‘学校可以配备校车’就意味着学校完全可以自我服务，当然也可以自主选择公司提供校车服务，无论是学校自我服务还是选择购买公司提供的服务，都必须依法申办牌证，遵守交通法规，只要不违法就是自由的。”王学杰对此解释。
王敬波说：“管理方式首先要看是不是正当的，在当地是不是被大家认可的，兼顾多重目标的，在公平公正的原则上建立的。具体上校车配备多元化，校车管理也是多元化的，制定政策不能单向度的考虑，如果仅仅从政府便于管理的角度，可能提高管理效率还有很多方法，并不一定是这种。”
事实上，对于推行校车公司化的管理模式，各区的意见还不一样。岳阳楼区认为，宏运校车服务公司拥有校车，管理比较好，给政府减轻了压力；经济开发区则认为，校车公司就不应该有自己的校车，只负责监管，否则校车公司为了利益，会牺牲校车的部分安全。
日前，央视网记者从湖南省教育厅获悉，据湖南省人大向省教育厅反馈信息，“校车条例”湖南实施办法已纳入立法计划，估计年内出台，公司化管理的内容得到细化，可操作性强。
目前，岳阳市三所市直幼儿园已取消校车。在市校车办科长李文正看来，只要校车走在路上就不安全，他希望哪天没有了校车办这个机构，也没有了校车。而他的观点并不被一些幼儿园园长接受，他们说：“国家都在鼓励配备校车还立了法，这才是大势所趋呢。”
