【中国经营网综合报道】11月2日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《深化农村改革综合性实施方案》(以下简称《方案》)，这是当前我国农村改革的顶层设计，是农村经济社会发展关键时期的关键部署。值得一提的是，按照《方案》要求，当前和今后一个时期，深化农村改革要聚焦农村集体产权制度、农业经营制度、农业支持保护制度、城乡发展一体化体制机制和农村社会治理制度等5大领域。
宅基地自愿有偿退出机制
据京华时报报道，明晰的产权是市场经济的核心。当前，我国市场化改革向纵深推进，农村集体资产归属不清、权责不明、保护不严、流转不畅等问题凸显。如何让农村“沉睡的资产”活起来，让农民享有更多财产权利?成为下一步农村改革绕不开的问题。
“走市场经济道路，明晰产权是个不可回避的话题。农村集体产权越清晰，农村的市场活力就越强大。”国家行政学院教授汪玉凯认为，目前我国农村集体产权制度改革相对滞后，导致一方面农村各类要素潜能无法被激活，另一方面也不利于农民合法权利的保护。
上述方案对这一问题着重提及。方案提出，建立健全符合社会主义市场经济体制要求和社会主义初级阶段实际的农村集体产权制度，必须以保护农民集体经济组织成员权利为核心，以明晰农村集体产权归属、赋予农民更多财产权利为重点……确保集体经济发展成果惠及本集体所有成员。
另据澎湃新闻报道，在中国社科院农村发展研究所产业研究室主任张元红看来，《方案》重在部署农村的综合改革，而土地制度影响深远，财政补贴、价格支持等政策，短期可能会有变化，但土地制度一旦定下来，就会在较长时间内不变。同时，农村土地制度也是农业经营体制、农业支持政策等的基础。
国务院发展研究中心农村部部长叶兴庆表示，十八届三中全会后，在农村改革上，中央和国务院前期发了很多改革意见和方案，后面还会有一些意见方案出台，此次方案是起综合性指导作用的文件。叶兴庆强调，农村单项改革很有必要，但农村改革一些共性问题，共同需要遵守的基本原则，需予以明确。
“大力推进农村集体产权制度改革，有利于拓展农民财产性收入来源，有利于建立农民增收长效机制。”叶兴庆认为，进一步放活土地经营权、开展集体经营性建设用地入市试点、推进集体资产确权到户等都会成为今后改革的看点。
张元红指出，相比此前发布的一些文件，《方案》在两方面提的更明确：一是落实集体所有权，界定集体成员权，明晰集体产权主体。二是探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制，以及试点土地承包经营权有偿退出。
《方案》指出，落实集体所有权，就是落实“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”的法律规定，明确界定农民的集体成员权，明晰集体土地产权归属，实现集体产权主体清晰。稳定农户承包权，就是要依法公正地将集体土地的承包经营权落实到本集体组织的每个农户。放活土地经营权，就是允许承包农户将土地经营权依法自愿配置给有经营意愿和经营能力的主体，发展多种形式的适度规模经营。
实际上，农村土地征收如何推进?哪些集体经营性建设用地可以入市?宅基地怎样流转?《方案》也明确了方向。农村土地征收制度改革的基本思路是：缩小土地征收范围，规范土地征收程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。
集体经营性建设用地制度改革的基本思路是：允许土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的存量农村集体建设用地，与国有建设用地享有同等权利，在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，可以出让、租赁、入股，完善入市交易规则、服务监管制度和土地增值收益的合理分配机制。
宅基地制度改革的基本思路是：在保障农户依法取得的宅基地用益物权基础上，改革完善农村宅基地制度，探索农民住房保障新机制，对农民住房财产权作出明确界定，探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制，探索农民住房财产权抵押、担保、转让的有效途径。
叶兴庆说，十八届三中全会要求赋予农民更多财产权利，“三块地”改革的共同方向就是赋予农民更多财产权利，这是改革方向，也是基本要求。“对农民而言，其财产权利来源很大程度上依赖于农村的土地，包括承包耕地、宅基地、集体经营性建设用地等。”叶兴庆说。
眼下，“三块地”改革正在全国33个试点地区开展，试点时间是到2017年。由于试点范围较小，叶兴庆说，“三块地”改革的具体文件《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点工作的意见》并未对社会公开。
“三块地”改革涉及土地管理法、物权法、担保法、城市房地产管理法等法律的修改，修法任务量较大。叶兴庆认为，“三块地”改革最快可能在2018年全面推开，具体要看试点结束后的评估。
集体经营性建设用地上市下一步需解决三大问题。
一是上市用图上，这类土地用于商品房开发基本不太可能，工业和商业用地可能性大。二是土地出让金收益分配上，国家以税收的方式，或以土地收益调节基金参与分配，剩下归土地所有者。三是农民在征地过程中拿到的收益和在集体土地直接上市获得的收益两者之间要有个平衡，否则征地无法推进。
征地制度改革的难点在于经营性用地和公益性用地的界定，目前社会对公益性用地的内涵和外延分歧比较大。学校、医院用地是公益性的，但现在也有市场化的学校、医院，收费公路也很普遍，定性很难。
《方案》破解谁来种地困局
“这份文件的出台恰逢其时，不仅踏在了改革的鼓点上，而且对农村改革内容进行了全局性的描绘，也切中了当前中央财政农业投入的设计等重点问题。”一位农业系统人士坦言，“当前我国农业竞争力开始进入下降期，农村改革进入攻坚期，必须进行改革的全面规划，重点突出、重拳出击、直打要害。”
据每日经济新闻报道，粮食生产依赖“386199”部队(指农村留守的妇女儿童老人)、务农老龄化、农业后继乏人、生产效率低下……“谁来种地”“怎么种地”制约我国农业做大做强。对此，《方案》提出，吸引年轻人务农，培育新型职业农民，造就高素质的新型农业生产经营者队伍。提出加快培育家庭农场、专业大户、农民合作社、农业产业化龙头企业等新型农业经营主体。
“相比于小农户，家庭农场、专业大户等新型农业经营主体具有一定的生产资金和规模，可以进行规模化经营，收益相对可观，能解决‘谁来种地’问题;而职业农民懂技术、善管理，还能解决‘怎么种地’问题，有利于传统农业向现代农业转型。”中国社科院农村所研究员党国英说。
专家指出，方案传递出国家将大力扶持新型职业农民、新型经营主体的强烈信号，预计下一步财税、金融等相关政策均会向这方面明显倾斜。
不读不提及的是，今年6月，在“部分省(区)深化农村改革座谈会”上，中央农村工作领导小组副组长、中央农办主任陈锡文表示，“《方案》全局性地描绘农村改革的‘四梁八柱’”。
据了解，在此次“座谈会”上，与会者就当前“三农”困境展开了讨论，其结论基本有：在当前GDP增速放缓下，2.7亿外出务工农民的工资性收入增长困难，而种田比较效益仍然不高，农民就业增收问题亟待解决。
今后，我国农业生产与粮食生产将更加与国际接轨，用好国内与国际两个市场，我国粮食“十一连增”背后也暴露出生产结构与市场需求的矛盾。目前，国内农产品的价格逼近“天花板”，同时生产成本“地板”不断抬升，形成双重挤压，形势严峻。
另一方面，“三农”内部环境亟待改变。在当前人员流动速度加快的大背景下，存量巨大的农村集体资产改革成为关注焦点。
《方案》指出，当前和今后一个时期，深化农村改革要聚焦农村集体产权制度、农业经营制度、农业支持保护制度、城乡发展一体化体制机制和农村社会治理制度等五大领域。在深化农村土地制度改革方面，基本方向是：落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权。
其中，对集体经营性建设用地制度，将允许土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的存量农村集体建设用地，与国有建设用地享有同等权利，在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，可以出让、租赁、入股，完善入市交易规则、服务监管制度和土地增值收益的合理分配机制。
“近年来，在国家粮食连年丰收、国际粮价持续走低的情况下，有人认为国家对农业的支持力度可以减弱。而文件提出农业投入只增不减，农业支持保护力度继续加大，体现出中央对三农工作不放松、确保农业重中之重地位的政策意图。”中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑凤田说。
在2013年“两会”期间，就有多名全国政协委员在发言中提出，必须尽快建立一个既符合国际规则，又符合我国国情、具有中国特色的现代农业政策支持体系，应该参照发达国家和我国支持教育的做法，对公共财政支农支出的数量、比例和增速用立法或其他形式确定下来。
《方案》明确提出，建立农业农村投入稳定增长机制。把农业农村作为财政支出的优先保障领域，中央预算内投资继续向农业农村倾斜，确保农业农村投入只增不减。“文件体现出工业反哺农业、城乡协同发展的共享发展新理念。”党国英说。
方案还强调对财政支农支出结构加以优化，对此郑凤田认为，财政支农确实存在着效率不高、精准度不够等问题，一些涉农专项资金呈现“小、散、乱”特征。今后财政支农首先会向种粮大户、主产区等倾斜，这也有利于农业转方式。
此外，《方案》指出，在进行农村集体产权制度改革、组建农村股份合作经济组织的地区，探索剥离村“两委”对集体资产经营管理的职能，开展实行“政经分开”试验。
“农村治理是今后农村改革的重头戏。中央文件首次提出‘政经分开’，借鉴了国企改革的经验，有利于农村集体资产保值增值，也有利于实现农村治理能力和治理体系的现代化。”郑风田说。
在我国城镇化推进过程中，长三角、珠三角等地城乡接合部的村集体资产，市值往往较高。面对巨大利益，在缺少监督的情况下，一些村干部在参与集体资产经营管理过程中，出现了侵吞集体资产、“小官大贪”等现象，既侵蚀农民利益，也影响农村长治久安。
叶兴庆认为，实行“政经分开”试验，由有经营能力的专业机构对集体资产进行管理，实现保值增值，既可以提高经营效率，也可以缓解矛盾冲突，提高农村基层治理水平。
