自从2006年“十一五”规划纲要提出“18亿亩耕地红线”这个约束指标之后，历届中共中央政府都会强调严守这个红线的重要性。去年12月23日召开的中央农村工作会议上，粮食安全的议题便与坚守18亿亩耕地红线紧紧地捆绑在了一起，且有“中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上，我们的饭碗应该主要装中国粮”的形象表述。然而据本报记者的长期调查，作为《土地管理法》中针对耕地保护最主要的一条原则：耕地占补平衡，在各地的具体执行中出现了很多异化。比如陕西省大规模利用沙丘地改造成耕地充当占补的耕地，而导致耕地质量和被占用的耕地相差甚远；而河北省几年前开展的城乡建设用地增减挂钩试点已经严重偏离了耕地占补平衡的原则，占用耕地建造了大量的小产权房却一直没有复垦补充相应耕地。这些现象并不只是这两个省份独有，难怪有专家说：“在占补平衡问题上，全国都在骗中央。”18亿亩耕地红线和粮食安全保障正在各地这样的蚕食中变得岌岌可危。
陕西：沙丘上占补耕地的秘密
2月中旬的陕北尚在冰封之中，在榆林市榆阳区北部的岔河则乡白河庙村，一望无际的沙丘中有一块平整的沙地，十几辆推土机正在这块面积近2000亩的的沙地上覆土。
据记者了解，这由榆林市锦惠德工贸公司承包的榆林市耕地占补平衡土地整理项目，从2013年7月开始施工，前期的平整、打井工作已经于2013年底完成，春节后开始覆土、通电施工，最后将等待榆林市国土资源局的验收。
耕地占补平衡原则是由我国《土地管理法》规定的，目的是为了保证耕地的总体数量和质量不降低，其内容为，国家实行占用耕地补偿制度，非农建设经批准占用耕地要按照“占多少，补多少”的原则，补充数量和质量相当的耕地。
在地跨南北的陕西省，人口集中的关中平原地区不仅是传统的大粮仓，也是陕西现代工业发展的重要区域，经济发展对土地的渴求与耕地保护形成了矛盾，而远在陕北的榆林则由于地处风沙草滩区，地广人稀，有大量的未利用土地。
《中国经营报》记者了解到，在本省异地占补平衡的政策下，榆林市连绵的沙丘正在作为关中地区建设用地的占补平衡用地被大规模推平覆土，仅在2012至2014年的3年异地指标就达11万亩。
“沙丘覆土10厘米”是否能成为耕地？尽管大规模种植玉米和土豆，但在专家看来，陕北沙地与关中耕地完全不是一个等级，即便是适合种植某种农作物，也是对国家18亿亩耕地红线的冲击。
沙丘上的“耕地”
“施工很简单，用大型推土机将沙丘推平即可，然后再覆土，土层下是深达10多米的沙。”负责过榆林岔河则乡白河庙村项目其中一个标段施工的张女士告诉本报记者，覆土厚度为10厘米，土壤从周边土丘上获得。
在沙丘上开垦“耕地”，是榆林市正在进行中的众多占补平衡土地整理项目的共同特点。
2月19日，记者在榆林市榆阳区多个土地整理项目处了解到，“覆土10厘米”是当地一个不成文的标准，“厚了造价高，薄了可能禁不住风吹，无法通过验收。”
而实际上，10厘米的土壤也禁不住陕北风沙的侵袭，当地农民告诉记者，每年冬天，收完土豆之后，大风起时很容易扬沙。
据了解，近年陕西每年发展需要40多万亩建设用地，远超国家下达的13万亩用地指标。因此陕西省每年需要占用一定的耕地来弥补建设用地的不足。而在国家严守“18亿亩耕地红线”的政策框架下，需要通过占补平衡来保证本省的耕地数量。由于陕南地处山区，可开垦土地极其有限，因此陕北的榆林、延安被视为陕西占补平衡的“仓库”。2008年之后，西安关中地区的大量建设用地指标都通过陕北的土地整理进行占补平衡。
记者从榆林市国土资源局了解到，榆林市正在同步实施土地开发、土地整理、土地复垦等多个项目，其中占补平衡属于土地整理范畴，但与一般的土地整理不同，占补平衡项目必须在未利用地上进行。在榆林市，未利用地基本上都是荒沙地。
沙地上开垦的耕地如何补充关中的肥沃土地？
“榆林的土地与关中的肯定是不一样的，我们覆的土不是土壤，关中的土壤是几千年形成的，但我们利用新技术进行弥补。”榆林市榆阳区土地整理中心主任王波对记者表示，榆林有两种作物的产量比较大，分别是玉米和土豆，进出榆林的粮食是平衡的。
据记者了解，即便是10厘米的覆土，在榆林的土地整理中也存在争议。由于榆林的土资源缺乏，优质土壤需要远距离运输，考虑到成本问题，各个项目都没有统一的标准。
“覆土有8厘米的，有10厘米的，我们现在定的标准是15厘米，没有什么依据，就是根据经验。”榆林市国土资源局耕地保护科科长侯伟告诉记者，按照国家的规定必须是覆土30厘米，但30厘米的厚土不适合种植土豆，而且施工单位也承受不起买土、运土的成本。
而记者了解到的另一种说法是，在覆土的问题上，榆林市有关部门曾经出现过两种意见，一种是覆土50厘米，可以部分种植小麦，且彻底杜绝耕地重新沙化的可能性。另一种就是覆土10厘米左右，主要种植玉米和土豆。
对于“土层薄、易沙化”的问题，侯伟表示，覆土就是防沙，只要保证每年都种植，应该问题不大。
“南占北补”
1997年中共中央、国务院发布《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，首次提出了实行占用耕地与开发、复垦挂钩的政策，并于1998年将“耕地占补平衡”写入了《土地管理法》。国土资源部在1999年和2001年分别发布了《关于切实做好耕地占补平衡工作的通知》和《关于进一步加强和改进耕地占补平衡工作的通知》，对耕地占补平衡工作中涉及的相关问题予以明确。
随着异地占补的松动，各省纷纷开始省内指标调剂，基本方向是通过在欠发达地区整理土地，补充经济发达地区的建设用地。国土资源部在2009年出台的《关于全面实行耕地先补后占有关问题的通知》提出，有条件的地区可积极探索耕地占补平衡市场化运作方式。
陕西省的地理位置纵贯南北，这决定了其用陕北土地补充关中耕地的“与众不同”。
按照《全国土地利用总体规划（2005－2020年）》，陕西2010年耕地保有量不少于5986万亩，2020年耕地保有量不少于5837万亩。但实际上，据统计，2005年陕西省耕地面积为6133.3万亩，2012年减少到5981.8万亩，7年间，全省耕地净减少151.5万亩，年均减少21.6万亩。
陕西省国土资源厅厅长王卫华曾将耕地面积的减少归结为农业结构调整、退耕还草、灾害损毁、违法用地等4个方面的原因。数据显示，陕西现有耕地后备资源100多万亩，主要为一些荒草地、裸露地和滩涂，耕地后备资源极为匮乏。
根据《陕西省土地利用总体规划(2006—2020》目标要求，到2020年陕西省耕地保有量必须确保不低于5837万亩，其中基本农田面积确保不低于5284万亩，基本农田保有面积占到耕地保有量的60.53%。
来自陕西省国土资源厅的数据显示，近3年来，年均占用耕地18万亩左右，2011至2013年，陕西省分别实现耕地占补平衡12.5万亩、22.6万亩和24.6万亩，共计59.7万亩。按此计算，陕西省近3年除了实现占补平衡外，还额外增加了近6万亩耕地。不过，陕西省国土厅并没有指出上述占补平衡耕地的具体分布情况，也没有给出异地占补平衡的比例。
此前王卫华表示，陕西主要通过占补平衡等手段逐步实现耕地数量的平衡，占补平衡首先是在市域内进行，个别的在省内开展异地补充，实现占一补一。
但事实上，异地占补平衡并非个别现象，榆林市国土局提供给本报记者的数据显示，由陕西省政府下达给榆林市的占补平衡任务分别为2012年4.45万亩（异地指标3万亩）；2013年4.9万亩（异地指标3.5万亩）；2014年5.95万亩（异地指标4.5万亩）。
2012年10月西咸新区与榆林市政府签订了战略合作协议，除了常规的经济技术、能源、文化等领域的交流合作外，还特别约定了建立耕地占补平衡异地指标收购长期合作机制。而在此前的2011年11月，西咸新区就与同处陕北的延安市签订了占地合作框架协议，约定“五年内延安市在辖区耕地占补平衡使用的情况下,原则上给予西咸新区有偿收购,全力支持西咸新区发展”。
据了解，王卫华提及的通过土地整理项目净增耕地，在榆林的土地账本上并不清晰，据榆林市国土局官员介绍，榆林的占补平衡项目都是在未利用地上实施的，这里的未利用地大多是荒沙地、沙丘，在此项目下的占补平衡实际上与治沙是一个概念，既可以算作是新增土地，也可以算作是占补平衡中的补充耕地。
全国政协委员王树理在今年全国两会期间接受本报记者采访时表示，荒沙地的开发可以作为新增耕地，但不适合作为占补平衡的耕地出现。
耕种不易
国土资源部2006年8月实施的《耕地占补平衡考核办法》第十一条规定，通过实施土地开发整理项目补充的耕地数量，不得少于挂钩的建设用地项目所占用的耕地数量。实施补充耕地的土地开发整理项目，应当与被占用的耕地等级相同或者高于被占用耕地的等级，按照占用耕地面积确定补充耕地面积；确实无法实现等级相同，难以保证补充耕地质量的，应当选择等级接近的项目，并按照数量质量等级折算方法增加补充耕地面积。
也就是说，如果作为占补的耕地质量比原来的耕地差，还应该增加一定比例的补充面积。
由于没有对折算办法提出具体的要求，因此数量与质量的折算一直是模糊地带。王树理认为，用增加数量的办法弥补质量的不足已经属于“退而求其次”，是没有办法的办法。
记者在榆林调查了解到，当地用沙地整理而成的耕地并没有采用数量折算增加补充亩数，依然是占多少补多少。
“我们是用新技术和规模经营提高产量。”榆林市土地整理中心主任科员屈斌告诉记者，对于整理出来的土地，榆林秉承规模化经营理念，提倡机械化作业，实现规模效益。
但事实上，陕西省榆林属于地广人稀的地区，近年由于农村人口的减少，榆林市很多原有耕地已经处于撂荒的状态，每年占补平衡出来的数万亩土地如何使用就成为一个新问题。
2月19日，记者在榆林市榆阳区马合镇麻生圐圙村土地开发整理项目区看到，已经于2013年1月完成验收的2397亩土地上没有耕种的迹象，当地农民告诉记者，该地块已经“荒芜”了一年，原先的防护林也所剩无几，原来的覆土上已经有了一层沙。
麻生圐圙村村委会主任韦立山告诉记者，上述土地属于占补平衡项目，2012年年底村委会已经将上述耕地整体承包给了榆林市金地达农牧有限公司经营，“至于他们种什么我们不干涉。”
据了解，麻生圐圙村周边正在进行整理的土地面积达12000余亩，按照规模化经营的要求，村委会以不少于2000亩的规模向外招租，租金每亩170元，租期30年。
一位在榆林各地从事土地整理的工程队负责人向记者透露，2008年之后，榆林的很多土地整理项目由社会资本参与，部分企业并没有长期经营的打算，主要是为了赚土地整理的利润，只是短期内看不出经营权的变化。
记者了解到，参与土地整理的企业实体只要与村集体达成一致，就可以联合向国土部门申请项目，项目完成经过榆林市国土局的验收之后，由国土局根据质量以及当年的市场行情进行收购，2013年的最高价是每亩7800元。
就目前而言，大部分村委会会将土地整理与后期经营捆绑在一起，其中部分还会约定除租金外的额外利益分享条件。
以前述白河庙村的占补平衡项目为例，锦惠德公司即为整理和经营为一体的企业。对于赚取整理费用，并非所有企业都能获得丰厚的利润，用工成本和燃油价格波动是变量，而且这种开发需要企业先期全额垫资，资金使用成本很高。
2013年年底锦惠德公司的负责人曾对记者表示，希望国土部门能提高收购价格，因为施工成本提高很可能面临亏损。与此同时，锦惠德公司分包给施工队的价格是每亩1230元，但由于2013年燃油价格上涨，致使施工队全部亏损，双方的经济纠纷尚未解决。
榆林市国土局给记者提供的资料显示，麻生圐圙项目由于2013年部分面积错过了种植季节，加上种植的苜蓿长势不好，导致荒芜，对于防护林的损毁，将要求施工单位补种。
不过，当地国土系统的人士认为，由于没有对土地项目的后续约束机制，国土资源局很难监管整理土地后期的耕种情况。榆林市国土部门至今没有对占补平衡土地的后续管理措施，在验收之后交由土地所在村集体管理，与哪家公司签订承包合同，种植什么农作物全由村集体决定。
榆阳区土地整理中心主任王波表示，国土部门正在研究如何进行土地的后续管理。“我们交给当地村委会来管理，但发现这样后续的管理难以到位。现在比较成熟的思路是，如果质量不达标，后续管理不到位，就要进入‘黑名单’。”
对于目前榆林的占补平衡土地整理项目的具体种植情况，屈斌表示：“都是村委会自己去处理，我们对后续情况不掌握。”
而据榆林市农业局提供的数据，榆林市目前的粮食作物种植面积是711万亩，而全市的基本农田保护面积是1211万亩，相差500万亩。侯伟认为，除了经济作物占去一定面积外，“从数字上可以看出有很多地是荒着的。”
侯伟表示，现行的政策与现实有矛盾，一是要完成上级下达的占补平衡任务，二是在完成任务的前提下还要想方设法去种植。“如果种不上也是浪费。”
