【中国经营网综合报道】昨日(21日)，财政部关于开展地方债券自发自还试点的消息，引起了舆论的广泛关注与讨论。有观点认为，此举有助于地方融资的进一步透明，同时对于地方财政也有积极的影响。不过，这是否能够遏制地方债规模的持续扩大，效果还有待观察。
十省区市成地方债券自发自还试点
中国证券报援引财政部21日消息表示，经国务院批准，2014年上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛试点地方政府债券自发自还。
财政部通知明确，试点地区承担债券还本付息责任。试点地区应当建立偿债保障机制，统筹安排综合财力，及时支付债券本息、发行费等资金，切实履行偿债责任，维护政府信誉。试点地区发行的政府债券为记账式固定利率附息债券。2014年政府债券期限为5年、7年和10年，结构比例为4：3：3。
报道还表示，在此次参与试点的省市中，江西省2014年全省财政总收入预算2664亿元，甘肃省全省公共财政收入预算为660亿元，财政收入与其他试点地区相比存在一定差距。财政部财政科学研究所副所长白景明表示，选择自发自还试点是有条件的，发债规模、期限结构都是锁定的，利率水平也做出基准规定。尽管中西部地区的财力较东部地区略低，但其发债额度应在其偿债能力之内。
此外，中信证券研究报告认为，北京和青岛属于财政状况较好的地区，宁夏和江西虽属中西部地区，但政府负债情况较好。2013年宁夏和江西审计的政府总债务率50.5%和68%，在同区域省份中债务率较低，偿债能力相对较强。此前，上海、浙江、广东等6省市已获准试点自行发行地方债券，2013年发债规模接近700亿元，比2012年增长30%以上。预计今年这6个省市自行发债规模将继续扩大，再加上其他4个省市的发债规模，十省市今年自行“自发自还”的发债规模有望超过1500亿元。
而针对此事，第一财经日报也援引广东省综合改革发展研究院副院长彭澎分析表示，此次试点扩展到10个省市，意味着地方发债已经进入到全面推开的中间阶段。之前试点都是在沿海，此次既有沿海省市，又有江西、宁夏等中西部省份，试点的面更广，各地情况差别更大，这也在为向全国推开作准备。
报道表示，为了增加地方政府的融资渠道，我国从2009年开始发行地方政府债券。2009年和2010年，包括广东、浙江、上海、深圳4个试点的地方政府债券都是财政部代理发行的。从2011年开始，试点的4省市自主发债，但仍由财政部代还本息。去年，江苏和山东两省也加入了试点。
对此，广东省财政厅科研所所长黎旭东称，推进地方发债最主要的目的就是要把原来地方政府规避法律限制的城投债、平台债显性化、透明化，因为原来这些债务究竟有多大规模是无法控制的。“现在就要逐渐堵上后门，打开前门。”
彭澎认为，通过发债的形式，而不是搞投融资平台、影子银行的方式来举债，有利于我国对地方负债的掌控。其次，目前很多地方负债进入到期偿付的阶段，与其让地方政府继续通过影子银行、融资平台的方式借新债还旧债，不如打开一个口子让地方借债显性化。
另据南方都市报援引中山大学岭南学院财税系主任林江的观点表示，未来可能会进一步扩大长期地方债的发行。随着利率市场化的推进，到时，可以以长期债券的利率描绘出一个利率曲线，会成为基准利率，商业银行基于此来决定贷款利率。
仍不能理解为自主发债
据南方日报报道，本次国务院批准上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛10省市区试点地方政府债券“自发自还”，不仅是继续扩大范围，更比“自行发债”又迈进了一步。
与中央代办发行地方债相比，地方政府“自行发债”采取的是“自发代还”的模式，即试点地区自行组织债券发行，财政部代办还本付息手续。但今年试点采取“自发自还”的模式，即试点地区自行组织债券发行、支付利息和偿还本金。
不过，值得注意的是，虽然此次的10个试点采用的是“自发自还”的模式，但距离“自主发债”还仍有距离。
报道对此表示，无论是“自行发债”还是“自发自还”，其发债规模、债券期限上都是由国务院批准核定的，且发行模式、定价要求等都必须严格按照财政部的政策要求执行。
针对21日财政部印发的通知，部分媒体将之解读为“自主发债”试点，但林江指出，“自主发债”不仅自行组织发债和还本付息，发债额度也不受限制，具有“项目自主、发债规模自主、发债用途自定、偿债自负”的特点。因此不能将“自发自还”理解为“自主发债”。
广东财经大学副校长于海峰则指出，“自发自还”距离“自主发债”可以说仅有一步之遥。这不仅是中央简政放权，也是更加明确了地方政府对地方债的偿债主体责任，是对今年中央经济工作会议“省区市政府要对本地区地方政府性债务负责任”的落实。
不过林江指出，为了控制地方债规模，防范地方债风险，中央仍将控制住债券发行额度，地方政府“自主发债”短期内应该不会放开。
另外，中国证券报也援引中国政法大学教授李曙光的观点表示，“自发自还”试点的推出，走出了原先地方政府举债、中央提供隐性担保的框架，有助于提高地方财政自主权，推进阳光化举债。
报道还表示，根据相关通知要求，试点地区按照有关规定开展债券信用评级，择优选择信用评级机构。试点地区应及时披露债券基本信息、财政经济运行及债务情况等。试点地区应当以同期限新发国债发行利率及市场利率为定价基准、采用承销或招标方式确定债券发行利率。
业内人士表示，目前债券评级的市场化已比较成熟，在对城投债评级时，评级机构对于地方债务的水平进行了相关分析，已经具有一定基础。目前评级机构存在的问题在于很多数据不公开，技术层面已经没有太大问题。
中国社科院财经战略研究院财政审计研究室主任汪德华表示，地方政府发债不断市场化，对相关配套机制提出了更高的要求。在信用评级、资产负债表、地方收入公布进一步透明化等方面的制度设计仍有待进一步完善和细化。
《预算法》阻碍地方政府自主发债?
事实上，在地方政府自主发债的道路上，《预算法》一直是主要障碍。
经济参考报5月20日援引多位专家介绍表示，《预算法》中关于对地方发债的限制条款是市政债出台的最大法律障碍，预计全国人大常委会最快将在6月对预算法修正案草案进行四审。
据悉，4月底召开的十二届全国人大常委会第八次会议对预算法修正案草案进行第三次审议。
此次提交的三审稿明确规定：“经国务院批准的省、自治区、直辖市的一般公共预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。”然而三审只是程序性上会，并没达成通过。
对此，财政部财科所研究员赵全厚说，市政债出不来主要是债务理念的问题，是国家治理的债务理念问题。“因为《预算法》对地方政府搞市政债券有限制。《预算法》不修改，市政债全面推开估计很难”。
汪德华也表示：“市政债之所以迟迟不能推出，首先是因为《预算法》不允许。法律的修改、包括其他配套措施的完善，整个过程是需要时间的。”
汪德华介绍称，当前的《预算法》是1994年制定的。当时不允许地方政府发债，是出于两方面的考虑，“一方面因为当时处于经济过热的状况，出于对宏观经济形势的考虑，不允许地方发债。此外还有一些其他观念的影响”。
2004年启动《预算法》修改，迄今已十年。汪德华称，《预算法》一审稿中允许地方政府发债，但是在人大讨论时，有很多人持不同观点，二审稿中又取消了地方政府发债的条款。
赵全厚认为，《预算法》之所以限制地方发债，主要是从中央到地方预算的软约束问题长期存在。
“地方债务由隐性转为显性、由融资平台的企业债转化为政府债，有利于债务公开透明。但是如果上级政府不加控制的话，地方政府会利用这个机会借更多的债。”赵全厚说，“曾经有学者指出，融资平台借债，一年借5至8万亿元，如果政府借债，不加限制的话，一年可能借债15至20万亿元了。另外如果对地方政府支出用向不加限制的话，可能存在微观需要和中央政府宏观调控出现矛盾的情况。”
不过，对此，第一财经日报则报道表示，中国法学会财税法学研究会会长、北京大学财税法研究中心主任刘剑文称，自发自还强调的是债务人的责任，与预算法三审稿的精神是一致的。
《试点办法》多处涉及地方融资渠道的要求，其中包括“允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道”。
刘剑文表示，目前推出自发自还试点是有依据的，根据现行预算法第二十八条第二款规定，“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。尽管没有详细说明什么是另有规定，不过财政部是国务院下属部门，由财政部出台的办法也显然得到了国务院同意，属于前述的“国务院另有规定”。
他认为，法律出台后就应按照法律规定执行，如果现在的办法与日后通过的预算法修正案冲突，仍应该以预算法为准。“从目前来看，并不是很矛盾，三审稿中也强调了地方举债的规模和额度。”
对地方财政影响深远
那么，此次试点的推出，对地方政府又将产生哪些影响呢?
对此，新闻晨报报道表示，在财政部发布《2014年地方政府债券自发自还试点办法》前一天，国务院批转了发改委《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》。《意见》明确指出，规范政府举债融资制度。开明渠、堵暗道，建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能。华泰证券首席策略分析师徐彪认为，相关规定是化解地方政府债务的第一步。
从历史来看，我国地方债务发行经历了曲折的过程。由于《预算法》中明确规定“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”，这使得地方政府只能通过其他手段融资。于是，通过地方政府旗下的地方融资平台公司向银行贷款或者发行企业债，成为地方政府融资的最主要手段。根据审计署最新的审计结果，截至2013年6月底，地方政府债务总额高达10.88万亿元，此外还有2.67万亿元负有担保责任的债务和4.34万亿元可能承担救助责任的债务。而在这总计17.89万亿元的地方政府广义债务中，银行贷款高达10.12万亿元，占比高达56.57%。由于贷款直接与银行发生关系，所以“不透明”是最大的问题，公众难以知晓相关项目的背景和去处。
而通过国务院批准，允许试点地区发行地方政府债券，无疑将大大提升地方政府融资的“透明度”。财政部财政科学研究所所长贾康认为，当前地方政府性债务最大风险在于不透明，某些区域、某些项目可能出现资金链紧张风险。纳入全口径预算管理系治本之策，地方政府性债务可“暗账明翻”。而发行地方债券的过程，自然可以提高债务的透明度。
除此之外，经济观察报20日报道也援引专家分析认为，发行市政债可以把隐性的债务逐步显性化，防控债务风险。更进一步，可以缓解地方财政“钱紧”现象，对投资和宏观经济起到一定支撑作用。
赵全厚说，因为市政债的评级、信息披露很规范，有了充分的信息和明确的预期，可以对债务风险有所评估，进而有助于把控风险。“如果一个风险突然爆发，危险性会更大，所以说债务显性化可以有助于防范风险”。
而汪德华也表示，期限错配是地方政府性债务最大的危险，通过市政债的形式把期限拉长。“现在的债务很多都是一年、两年，实际上基础设施建设需要长期资金匹配，二三十年是比较合适的。通过发行市政债可以延长还债期限，还可以有效降低利率成本。”汪德华说。
此外，报道还表示，有专家称，今年的形势比较特殊，很多地方遇到双重冲击，更应该尽快启动市政债发行。一方面，很多地方公共财政收入增长不乐观，甚至出现负增长，比如山西、内蒙古等依赖煤炭资源的省份就是典型代表。一方面，一些地方土地财政收入大幅减少，往年上百亿元卖地收入还本付息没有问题，今年房地产成交不活跃，直接影响开发商拿地的积极性，一些地方政府土地出让遇到困难。
近年来，我国对地方融资平台管制则越来越厉害，然而对于地方政府发债的政策没有明朗起来，也就是“正门”还没打开，对政府的基础设施建设投资影响较为明显。加之今年经济形势不容乐观、投资增速有所下滑。“允许部分城市发行市政债，对投资、包括整个宏观经济应该都能起到一定的支撑作用。”汪德华称。(编辑：卢月)
