国务院办公厅上周末公布了发布《关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》（下称《意见》），提出管网建设三个时间表。
《意见》提出，2015年底前，完成城市地下管线普查，建立综合管理信息系统，编制完成地下管线综合规划。力争用5年时间，完成城市地下老旧管网改造，显著降低管网事故率，避免重大事故发生。用10年左右时间，建成较为完善的城市地下管线体系。
中国城市规划设计研究院党委书记邵益生告诉《第一财经日报》记者，此次《意见》的出台体现了国务院对城市地下管线综合规划和建设的重视，同时也充分说明了地下管网作为城市“生命线”的重要性，但要将《意见》落实，还有诸多难题待解。
城市地下管线是指城市范围内供水、排水、燃气、热力、电力、通信、广播电视、工业等管线及其附属设施，是保障城市运行的重要基础设施和“生命线”。
近年来，大雨内涝、管线泄漏爆炸、路面塌陷等事故频发，这反映出我国大多数城市快速发展的同时，地下建设却“欠债”严重。
邵益生告诉记者，《意见》明确了短、中、长期的具体任务，但实际执行中仍面临各种困难。首先，“目前各个城市地下管网的普遍问题是底数不清，要在1年多时间完成全国城市管网普查并编制出管线综合规划难度极大。”邵益生认为，这并不仅仅是技术层面问题，编制规划也需要合理的工作周期，当然，关键还是要看地方政府的决心。
《意见》的基本原则之一是规划引领，统筹建设。坚持先地下、后地上，先规划、后建设，科学编制城市地下管线等规划，合理安排建设时序，提高城市基础设施建设的整体性、系统性。
具体提出要开展地下空间资源调查与评估，制定城市地下空间开发利用规划，统筹地下各类设施、管线布局，原则上不允许在中心城区规划新建生产经营性危险化学品输送管线，其他地区新建的危险化学品输送管线，不得在穿越其他管线等地下设施时形成密闭空间，且距离应满足标准规范要求。
此外，《意见》还提出了解决城市管网的一些创新。比如，稳步推进城市地下综合管廊建设，在36个大中城市开展地下综合管廊试点工程，探索投融资、建设维护、定价收费、运营管理等模式，提高综合管廊建设管理水平。
在邵益生看来，解决城市地下设施建设不仅是管网问题，还涉及地铁等其他地下设施的建设，需要更高层面的统筹协调，这是需要解决的第二个难题。
“国务院要求编制地下管线综合规划，开展地下综合管廊建设试点，无疑是个巨大进步，但由于地下空间具有多重功能，地下管线只是其中的重要方面之一，因此建议专门编制城市地下空间总体规划，以此来统筹协调地下空间的开发利用。”邵益生告诉本报记者。
邵益生认为，第三个难点是资金问题，所有的城市公共设施建设几乎都与地下管网有关，而目前政府投入明显不足，公共事业市场化机制不成熟，公共事业大多是通过收费或财政补贴来维持，但如果政府的定价机制不完善，建设资金就难以收回，发展依旧不可持续，这也是目前急需解决的难题。
对于地下管网建设遇到的资金难题，《意见》鼓励政府引入社会资本。
《意见》明确，中央继续通过现有渠道予以支持。地方政府和管线单位要落实资金，加快城市地下管网建设改造。要加快城市建设投融资体制改革，分清政府与企业边界，确需政府举债的，应通过发行政府一般债券或专项债券融资。开展城市基础设施和综合管廊建设等政府和社会资本合作机制（PPP）试点。以政府和社会资本合作方式参与城市基础设施和综合管廊建设的企业，可以探索通过发行企业债券、中期票据、项目收益债券等市场化方式融资。积极推进政府购买服务，完善特许经营制度，研究探索政府购买服务协议、特许经营权、收费权等作为银行质押品的政策，鼓励社会资本参与城市基础设施投资和运营。
此外，《意见》提出，支持银行业金融机构在有效控制风险的基础上，加大信贷投放力度，支持城市基础设施建设。鼓励外资和民营资本发起设立以投资城市基础设施为主的产业投资基金。各级政府部门要优化地下管线建设改造相关行政许可手续办理流程，提高办理效率。
