5月21日，国务院批准，2014年10个省市地方政府试点地方政府债券自发自还。此次试点“自发自还”的地方债，将如何硬化地方财政预算约束？如何进一步推进财税体制改革？
6月9日，中国金融学会与中国金融四十人论坛联合主办地方政府债务改革专题研讨会。本报摘取有关专家精彩发言以飨读者。
马骏：
多项改革硬化地方预算约束
能否硬化地方政府预算约束，是“是否应该允许地方独立发债”的决定因素之一。通过发展市政债市场和一系列配套改革，地方政府的预算约束是可以硬化的，而且这些改革已经具备了相当的可行性。
从国际经验来看，不少国家都经历过地方政府预算约束逐步硬化的过程。从我国国企改革经验也可以看到，上世纪80年代多数国企都面临严重的软预算约束，依赖政府补贴过日子。但许多国企上市之后，透明度上升，其预算约束明显改善。这些例子都表明，预算约束是可以通过改革得到硬化的。关键是如何改革？这里简单说几个要点和回应一些有争议的问题。
一、关于立法规定地方债务上限。国外普遍做法是通过在全国或地方层面的立法，规定地方债务上限。例如，巴西的“财政责任法”明确规定，市政府公共债务余额不得超过经常性财政收入的120%，对违反财政责任法的官员有着具体惩罚条款包括坐牢。去年以来，我国一些省市也发布了对本级或下级政府负债的上限规定。比如，安徽规定债务率超过100%且下一年度偿债率超过20%的地区，不得新增债务余额。广州、浙江、广西等地也做了类似规定。这些情况都表明，一些地方政府在加强自我约束方面正在做比较严肃的努力。
二、关于地方政府资产负债表。要求地方政府尤其是独立发债的地方政府编制和公布资产负债表，对提高地方财政透明度有重要意义。这项工作难度也没有想象中那么大。实际上，省级政府都已做了试编工作，估计在不远将来就可以总结经验，发布对下级政府编制资产负债表的指引。2010~2012年我的研究团队试编过国家和地方的资产负债表，发现难度稍大的问题包括资产负债表口径和资产估值都不是解决不了的。总口径可以参考审计署对地方负债的调查口径，政府资产口径的确定应考虑可变现性，暂时可以不考虑难以变现的土地和自然资源。
三、关于评级机构。评级的一个重要功能是用统一的标准对不同地方政府的财政稳健性和透明度进行评判，稳健性和透明度较差的地方政府所得评级当然就较低，从而面临改善压力。不少人会对评级公司能否提供公正、独立的评级表示怀疑。对这个问题，也要从动态的、改革的角度来看。比如，监管部门应该比较严格地控制评级公司资质，要求评级公司在评级流程、方法和结果披露方面增加透明度，对披露不合规做法要有惩罚措施，对可能出现利益冲突的情况要有较细致的监管办法。
四、关于债券市场的作用。在地方债发行和二级市场交易过程中，都要产生对地方政府提高透明度的压力。比如，在发行过程中地方政府面对投资者的路演、二级市场价格波动时市场要求地方政府解释原因等，都是债券市场约束地方政府行为的具体机制。有争议的问题是，市场价格（利率）能否反映地方政府的财政透明度？我的一个助手用800多个城投债数据定量分析结果表明，地方政府的财政透明度与城投债发行利差显著正相关，表明地方政府的财政透明度越低，市场投资者由于不了解当地政府的财政情况，会要求更高的投资回报率以弥补其承担的风险，相应的该地城投债发行利差就会越高。从这个角度上讲，市场机制已经在发生作用了。
五、关于风险预警体系。上级政府对下级政府的风险预警会起到约束地方过度负债的作用。一个典型的预警体制是，上级政府根据风险指标，将下级地方政府的财政状况分为绿灯区、黄灯区和红灯区。绿灯区为财政稳健的地方政府，上级不作特别干预；黄灯区为有风险的地方政府，上级给予警告；红灯区是接近危机的地方政府，上级需要强力干预，包括撤换其主管财政官员，并禁止举债。关于这种预警体制所涉及的指标，从国际经验来看，可以包括债务率、偿债率以及与应付款、财政赤字、流动性资产相关的指标等。十几年前我在世界银行工作期间，曾带世界银行的一个专家小组与财政部合作研究了一个中国地方财政风险的预警指标体系，参与设计的实际经验表明，搞这么一个指标体系并没有想象的那么难。
六、关于债务可持续性预测。要求独立发债的地方政府编制滚动预算，并做中长期的债务可持续性预测。这项工作在国外已是标准的财政分析，可以将现行政策导致的未来债务压力显性化，从而增加对当前负债的约束力。现在各地都已开始做滚动预算，在此基础上可以扩展为债务可持续性的分析模型，从技术上来讲并不难。有关部门可将预测模型做成模板，对地方政府进行培训后就可以操作。
总体来说，硬化地方政府的预算约束并不是一个抽象的东西，而是可以由一组十分具体的、可操作的改革来实现的。这些改革的准备都已经在进行中，技术难度也没有一些人想象的那么大。
（中国人民银行研究局首席经济学家）
